Foro IESA sobre la Cohesión de los Territorios Rurales.

1. INTRODUCCION

En 2012 se cumplirán cincuenta años de la entrada en vigor de la Política Agraria Común (PAC), la primera política común surgida del proceso de construcción de la Unión Europea (UE). Cumpliéndose el mandato del art. 39 del Tratado de Roma, la PAC sustituía a las políticas agrarias nacionales de los seis Estados miembros de la entonces CEE (Francia, Italia, RFA, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo), cuyos gobiernos delegaban soberanía en materia de agricultura a las nuevas instituciones comunitarias.

A la PAC se le dotaba de un presupuesto económico propio (canalizado a través de un fondo, el FEOGA, con dos secciones: orientación y garantía), de un marco normativo e institucional específico (las organizaciones comunes de mercado, con sus propios reglamentos y comités de gestión) y de un sistema de concertación social (los comités consultivos agrícolas) para posibilitar la participación de los diversos grupos de intereses agrarios en el proceso de toma de decisiones (a través del COPA‐COGECA).

Desde entonces, la PAC ha sido la base de la construcción europea, y en torno a esta política se ha ido gestando una UE preocupada por el desarrollo y bienestar de sus territorios rurales y por la salubridad y el abastecimiento de alimentos a sus ciudadanos.

La PAC ha sido reformada en varias ocasiones, mostrando su capacidad para adaptarse a los diversos escenarios por los que ha transcurrido el desarrollo de la agricultura europea en este medio siglo. De ser la única política común europea, ha tenido que competir con nuevas políticas a la hora de la distribución del presupuesto comunitario (pasando de representar el 80% al actual 40%); de ser una política regida por criterios estrictamente europeos, ha debido adaptarse a las exigencias de la OMC (Organización Mundial del Comercio) una vez que los temas agrarios entraron a formar parte de la agenda negociadora de este organismo multilateral; finalmente, de ser una política sectorial orientada sobre todo al aumento de la productividad en las explotaciones agrarias, la PAC se ha visto implicada en atender, con un presupuesto cada vez más limitado, las nuevas demandas ciudadanas en materia de desarrollo rural, consumo de alimentos y protección del medio ambiente.

Y todo ello, en el marco de las sucesivas ampliaciones que, desde su fundación, ha experimentado la UE para incorporar a nuevos Estados miembros (de los 6 iniciales a los 27 de hoy). Esas ampliaciones han enriquecido, sin duda, la diversidad de los sistemas agrarios europeos, pero también han hecho más compleja la gestión de un territorio tan amplio y variado como el que compone el medio rural de la Unión.

En todo este periodo de medio siglo, la UE ha basado su fuerza en la solidaridad política, económica y social entre sus Estados miembros, plasmada en la creación de los fondos estructurales y de cohesión destinados a reducir las disparidades económicas y sociales de las distintas regiones europeas. Ese espíritu de solidaridad se ha mostrado con nitidez en momentos especialmente delicados para determinados países, como fue el caso de la adhesión de España, Portugal y Grecia a mediados de los 80’s en el contexto de sus respectivos procesos de democratización, el de la unificación alemana en los 90’s o el de la más reciente incorporación de los antiguos países del Centro y Este europeos (PECOs) tras el colapso de los regímenes comunistas. Gracias a ello se ha ido reforzando en la población europea (como indican las encuestas del Eurobarómetro) el sentido de pertenencia a un espacio geopolítico singular que es mucho más que la mera yuxtaposición de los Estados‐nación que lo forman.

Es a este principio de solidaridad al que debe apelarse en los momentos actuales, cuando la complejidad de la crisis económica y financiera está demostrando que ningún país de la UE puede afrontarla por sí solo, y cuando se comprueba que sólo una solución a escala europea puede permitirnos atisbar una salida a la grave situación en que nos encontramos (con elevados índices de desempleo y con fuertes presiones en los mercados de la deuda pública).

En ese delicado escenario asistimos a un nuevo proceso de reforma de la PAC, que presenta algunas particularidades respecto a reformas anteriores: se enmarca en el contexto de elaboración de un nuevo escenario financiero de la UE para el periodo 2014‐2020; tiene que aprobarse con la participación del Parlamento europeo por el procedimiento de codecisión; ha de ajustarse a las orientaciones de la Estrategia Europa 2020, y debe responder a los nuevos desafíos que plantean los problemas mundiales de la alimentación y la volatilidad de los mercados o el problema del cambio global (con su expresión más clara en los efectos del cambio climático).

Además, es un proceso de reforma que, a diferencia de los precedentes, se acompaña de una intensa dinámica de participación social, propiciada por el debate público que convocó el comisario europeo de Agricultura (Dacian Ciolos) hace algo más de un año y que culminó con la celebración en julio de 2010 de una gran conferencia pública en Bruselas a la que asistieron más de 600 participantes.

Numerosas fueron las aportaciones que se hicieron en esa conferencia (en torno a 6.000, entre ellas la del Foro IESA), reflejando la variedad de sensibilidades en torno a la agricultura y el medio rural, y mostrando, al mismo tiempo, la voluntad de la sociedad civil de participar en la definición de las futuras políticas agrarias y rurales de la UE.

Pero entendemos que lo más importante de ese debate ha sido situar los temas agrarios y rurales en el centro de la agenda política y social. El eco que recibió la convocatoria muestra que la agricultura importa y preocupa a la ciudadanía europea, no sólo a los agricultores, y que la existencia de territorios rurales vivos y dinámicos es un elemento significativo del modelo de desarrollo del que nos hemos dotado en la UE. Asimismo, en ese debate se ha puesto de relieve que la actividad agraria es fundamental para el desarrollo de las áreas rurales y para la preservación de los espacios naturales, y que la agricultura es un sector estratégico por su contribución al abastecimiento de alimentos tanto de la población europea, como de la población mundial.

Otro debate similar, si bien con un método de trabajo diferente, se ha desarrollado en los primeros meses de este año 2011 sobre la reforma de la política de cohesión, aportándose interesantes ideas y documentos tanto a nivel individual, como asociativo e institucional. Ese debate está coincidiendo, además, con los veinte años de la iniciativa europea LEADER, que ha sido un laboratorio privilegiado para ensayar nuevas formas de abordar el desarrollo de los territorios rurales con metodologías ascendentes y participativas. Es un debate que se inserta también en el contexto de la Agenda Territorial Europea (aprobada en Leipzig en 2007 y renovada recientemente en Budapest para adaptarla a los principios del Tratado de Lisboa y de la Estrategia Europa 2020), una Agenda cuyos principios orientan sin duda el modo de aproximarse a los problemas que plantea el desarrollo de los territorios de la UE.

Con ambos debates se abría el proceso de reforma de la PAC y de la política de cohesión, que, junto a la reforma de los fondos estructurales y de los fondos de cohesión, debe conducir a la aprobación de nuevas políticas agrarias, rurales y de cohesión territorial en el escenario financiero 2014‐2020 de la UE.

El Foro IESA ha participado en esos debates aportando algunas de las ideas recogidas en su primer documento, titulado “Del desarrollo rural al desarrollo territorial” (diciembre 2009). Con el segundo documento que ahora presentamos, pretendemos valorar el momento actual del proceso de reforma desde la perspectiva de la cohesión de los territorios rurales europeos y de acuerdo con la Carta Programática que hemos aprobado en el Foro.

Al no ser un Foro de coyuntura, sino de prospectiva, nuestro propósito es contribuir, con una visión amplia y de largo recorrido, al debate europeo sobre la reforma de las políticas agrarias, rurales y de cohesión. Valoramos, por supuesto, el contenido y orientación de los diversos documentos publicados sobre dicha reforma, y somos conscientes del restrictivo escenario económico en el que se desarrollan los debates, pero no queremos que nuestras reflexiones se vean constreñidas por esa visión de corto plazo que, en no pocas ocasiones, suele imponerse por el predominio de los intereses nacionales o regionales. Tales restricciones deben, sin duda, ser tenidas en cuenta para no perder el sentido de la realidad, pero no debemos dejar que nos atrapen, ya que con demasiada frecuencia condicionan y limitan el alcance de las aportaciones que se realizan en los foros europeos.

En la primera parte de nuestro documento se expondrán las bases sobre las que el Foro IESA ha venido desarrollando sus reflexiones en torno a la cohesión de los territorios rurales, y que servirán de marco de referencia para el análisis que en el segundo apartado se hace de algunos de los textos más relevantes publicados hasta ahora por la Comisión Europea sobre la reforma de la PAC y la política de cohesión. Finalmente, se harán algunas aportaciones con el objetivo de valorar las propuestas existentes e introducir en el debate aquellos aspectos que, desde nuestro punto de vista, o están ausentes o no han sido tratados con suficiente claridad.

2. MARCO DE REFERENCIA

2.1. El Foro IESA y la cohesión de los territorios rurales

En el ya mencionado primer documento del Foro IESA se afirmaba que “el medio rural es uno de los elementos fundamentales que vertebran social y económicamente el territorio europeo y que configuran su paisaje”. Se resaltaba también en ese documento que en los territorios rurales europeos reside un importante porcentaje de la población, siendo, además, “el soporte físico de un extenso y variado patrimonio natural y cultural que representa hoy uno de los grandes valores de la UE (…) y la base de muchas actividades económicas que generan importantes niveles de empleo y renta”. Asimismo, se indicaba que si bien continúan existiendo dentro de algunos territorios desigualdades importantes en materia de desarrollo (muchas de ellas debidas a hándicaps naturales y estructurales de evidentes raíces históricas), es un hecho indudable que las diferencias entre el medio rural y el medio urbano de la UE se han venido reduciendo de un modo general en las últimas décadas, tendiendo a equipararse los niveles de bienestar y calidad de vida de ambas poblaciones y a intensificarse los intercambios sociales y económicos.

Por ello, el Foro IESA considera que el desarrollo futuro de los territorios europeos debe basarse en la complementariedad entre las áreas urbanas y las rurales y en la coordinación de las políticas destinadas a ellas, y que el objetivo final de tales políticas ha de ser el logro de la cohesión social y económica de esos territorios. De acuerdo con este planteamiento, creemos que las políticas públicas deben abrir su campo de actuación, contemplando a todos los sectores y actores del territorio desde una perspectiva global e integral y en un contexto de gobernanza flexible en sus múltiples niveles.

Es ésta una forma más completa de abordar el desarrollo de las áreas rurales, puesto que supera la identificación (bastante simplista) entre “desarrollo rural” y “segundo pilar” de la PAC que ha venido caracterizando esta política en la UE, así como la rígida división rural/urbana que ha marcado hasta ahora las políticas europeas de cohesión territorial. Este modo de aproximarse al desarrollo y cohesión de los territorios está en sintonía con los planteamientos del Libro Verde de la Cohesión Territorial (2008) y de la ya citada Agenda Territorial Europea, así como con los principios que inspiran la Ley española de Desarrollo Sostenible del Medio Rural (2008).Se enmarca, además, en el contexto de profundos cambios sociales, económicos y culturales que experimenta el medio rural y que afectan tanto a la viabilidad de las actuales políticas rurales y agrarias (canalizadas a través de la PAC), como a la política de cohesión territorial (enmarcada en los programas de desarrollo regional).

Entre esos factores de cambio cabe destacar los siguientes: la intensificación de los intercambios económicos entre el medio rural y el medio urbano; el amplio desarrollo de las comunicaciones viarias en el medio rural; la gran expansión de las nuevas tecnologías de la información y el conocimiento; la nueva percepción del significado de lo rural por el conjunto de la población; el cambio de naturaleza de los flujos migratorios; las nuevas demandas sociales respecto a los espacios naturales y los paisajes rurales; las exigencias de los consumidores en materia de sanidad y salubridad de los alimentos; la transversalidad de los aspectos ambientales y paisajísticos exigida a todas las acciones sectoriales en lo que se refiere, por ejemplo, a la lucha contra el cambio global y al uso sostenible de los recursos; y, desde luego, el creciente número de actividades económicas que pueden desarrollarse hoy en el medio rural aprovechando las ventajas comparativas que presentan estas áreas.

Todos ellos son factores que configuran el nuevo escenario a tener en cuenta a la hora de diseñar las políticas que, a partir de 2014, tratarán de abordar el desarrollo de los territorios rurales europeos, si bien habrá que situar tales factores en el contexto de diversidad y heterogeneidad que caracteriza a estas áreas.

En efecto, tal como se indica en la Carta Programática del Foro IESA, la cohesión territorial debe considerar “la singularidad de las distintas áreas rurales de la UE, ya que no todas son iguales, ni tampoco lo son sus niveles de desarrollo. Antes al contrario, son diversas las funciones sociales y económicas que desempeñan, y también son diversas las dinámicas y los procesos de cambio que afectan a cada uno de los territorios, así como las condiciones de vida de la población que en ellos reside y trabaja”.

Muestra de tal diversidad, encontramos en la UE territorios que, precisamente por contar con áreas rurales y urbanas bien comunicadas, basan su desarrollo en la profundización de tales relaciones, innovando sobre ellas a la luz de los avances de las nuevas tecnologías y a partir de las ventajas comparativas que las áreas rurales tienen hoy como espacios de residencia y como áreas recreativas y de ocio.

Pero también encontramos territorios, donde la agricultura, y en ciertos casos también la pesca, genera, gracias a las actividades que arrastra, una dinámica económica importante, dando lugar a los llamados sistemas alimentarios locales. Estos sistemas constituyen auténticos motores del desarrollo de estas áreas, al ser la base de su economía y el medio que permite a su población relacionarse con otros mercados locales y con los mercados extralocales, siendo además el escenario donde el territorio se convierte en un valor añadido (salvo en aquellas zonas donde el desorden territorial, ambiental y paisajístico, asociado al sistema de cultivo, repercute negativamente sobre la calidad y rentabilidad de las producciones agrarias).

Existen también territorios cuya principal potencialidad radica en el valor intangible de sus espacios naturales, en su contribución a la biodiversidad, en el apreciable significado estético de su paisaje o en el valor intrínseco de los recursos que encierran. En buena medida, una parte muy importante de esa biodiversidad está vinculada a la actividad humana (agricultura, pastoreo, aprovechamiento forestal,…) y desaparecería, o se reduciría de forma sensible, sin la presencia de la población autóctona. Mantener vivos estos territorios significa evitar su abandono, pero también asegurar condiciones dignas de vida a su población en el marco de un sistema viable de servicios y equipamientos. Ello implica situar este asunto en el centro mismo de la política pública en su más alto nivel, ya que es un problema que ni puede ser resuelto por la dinámica del mercado, ni debe ser objeto de las iniciativas individuales, ni es aconsejable dejarlo tampoco bajo la responsabilidad exclusiva de los poderes públicos locales.

En ese contexto de diversidad de los territorios rurales, cobra una especial importancia las actividades económicas desarrolladas por las mujeres, ya sea como asalariadas o empresarias, ya sea como parte esencial en la gestión de las empresas de tipo familiar. Tales actividades son indispensables para la pervivencia de muchas comunidades rurales, pero también son la base de la inserción social de las mujeres, por lo que deben desarrollarse bajo el principio de igualdad y no discriminación. Por ello, los poderes públicos deben impulsar en el medio rural políticas destinadas precisamente a promover y hacer efectiva la igualdad plena de derechos de toda la ciudadanía, prestando una especial atención a la situación de las mujeres (En este sentido, hemos recibido con satisfacción la reciente aprobación parlamentaria de la norma que reconoce jurídicamente el trabajo de gestión de las mujeres como cotitulares en las explotaciones agrarias). Asimismo, los poderes públicos deben aplicar en el medio rural programas y medidas capaces de generar nuevos espacios de oportunidades para la población, tanto en lo que se refiere al ámbito laboral, como al profesional y empresarial, programas que deben atender de un modo específico al colectivo de jóvenes si se quiere asegurar el relevo generacional en las comunidades rurales.

Con objeto de dar coherencia y unidad a las estrategias de desarrollo de las diversas áreas rurales de la UE, entendemos desde el Foro IESA que tales estrategias deben incardinarse en una lógica multifuncional, tanto en su dimensión territorial, como agraria. En lo que se refiere a la multifuncionalidad de los territorios, en nuestro ya citado primer documento se afirmaba que si “queremos territorios rurales vivos y dinámicos, se debe potenciar la prestación de servicios multifuncionales a la población (…), así como valorar, mediante el adecuado reconocimiento público, el relevante papel que los espacios rurales desempeñan en la preservación del paisaje, la conservación del patrimonio cultural y la producción de bienes públicos de carácter ambiental (biodiversidad, conservación del monte, prevención de incendios forestales, lucha contra el cambio climático,…), que no son valorados por el mercado”.

Respecto a la multifuncionalidad de la actividad agraria, el Foro IESA reconoce la gran diversidad de la agricultura en el conjunto de la UE, tanto en relación con sus estructuras físico‐territoriales (agricultura de montaña, de campiña y valles, de litoral, dehesas,…), como locacionales (agriculturas periurbanas, de espacios remotos,…) y productivas (cultivos mediterráneos, producciones continentales,….). Bien es verdad que de tal diversidad se derivan problemas estructurales (minifundismo parcelario y fundiario, disparidad de modelos de gestión,…) que reducen la competitividad económica de la agricultura europea en los mercados internacionales, pero también es cierto que esa variedad de modelos agrícolas y ganaderos puede verse como una fuente específica de riqueza al responder a patrones propios de competitividad y disponer de espacios singulares de mercado.

A esas funciones, habría que añadir las relacionadas con el patrimonio histórico y cultural que aporta la propia actividad agraria y que se concreta, por ejemplo, en los elementos de la arqueología industrial (lagares, bodegas, almazaras, molinos, ingenios azucareros,…), en la llamada arquitectura vernácula (cortijos, caseríos, masías, haciendas,…) o en los restos de las antiguas infraestructuras agrarias y ganaderas (vías pecuarias, muros de piedra, canales de riego,…).

Tampoco habría que olvidar las funciones de la agricultura en las políticas de ordenación del territorio, funciones que tienen que ver con la emergente consideración de los espacios de cultivo como conectores ecológicos y como recursos fundamentales para la articulación armoniosa entre las ciudades y sus entornos naturales y/o rurales (desempeñando un interesante papel de contención de la expansión urbanística desordenada, y de respuesta a la demanda de espacios libres en las periferias de las ciudades para el desarrollo de actividades educativas, de ocio o recreativas). En este sentido, la agricultura periurbana, los huertos urbanos con fines terapéuticos (tanto para las personas mayores, como para las afectadas por enfermedades mentales o para los jóvenes con problemas de inserción social) o las granjas escuela (como lugares para la educación de los niños en contacto con la naturaleza) son ejemplos de las nuevas oportunidades que se le abren a la actividad agraria desde la lógica multifuncional de que hablamos.

Finalmente, en materia de alimentación, la agricultura tiene interesantes oportunidades ante las nuevas demandas de las sociedades contemporáneas en el ámbito de la salud, la nutrición y el consumo de alimentos sanos y de calidad (por ejemplo, la lucha contra la obesidad, el consumo de productos ecológicos, la agricultura de proximidad, las producciones vinculadas a territorios locales específicos, el movimiento slow food,…).

Por eso, desde el Foro IESA afirmamos que la agricultura tiene que integrarse en esta lógica multifuncional sin renunciar a su diversa y variada vocación productiva y a su necesaria vinculación al mercado, debiéndose valorar en todo momento las implicaciones territoriales y ambientales de su actividad.

Lamentablemente, el potencial de la multifuncionalidad agraria y rural ha quedado reducido hasta ahora a un mero principio programático, sin tener un reflejo claro en el contenido de las políticas públicas y sin que se haya plasmado en incentivos lo suficientemente atractivos como para que los agricultores lo hayan asumido como un conjunto de oportunidades capaz de abrir nuevos escenarios a la actividad agraria. Mientras tanto, ha continuado avanzando el proceso de envejecimiento de la población agrícola, la falta de relevo generacional y el abandono de las explotaciones, teniendo por efecto el despoblamiento de muchas áreas y territorios rurales cuyo dinamismo venía descansando en el desarrollo de la actividad agraria.

Por ello, consideramos que es preciso situar la multifuncionalidad en el centro de las políticas agrarias y rurales, desprendiéndola de su carga retórica y extendiendo todo su potencial innovador tanto en la agricultura, como en el conjunto de los territorios rurales. En este sentido, nos parece de suma importancia el Convenio Europeo del Paisaje (suscrito por la mayor parte de los Estados miembros de la UE), cuyos postulados constituyen una gran oportunidad para avanzar en el principio de la multifuncionalidad agraria y rural al destacar que un paisaje de calidad no sólo expresa la sostenibilidad ambiental del territorio, sino que es también un factor de calidad de vida para la población y un motor de desarrollo económico.

En este nuevo escenario de oportunidades, creemos necesario que los poderes públicos apoyen las iniciativas emprendedoras que surjan de la población (especialmente las que procedan de los jóvenes y de las mujeres), ofreciendo programas de formación profesional adaptados al desarrollo de nuevas actividades, impulsando la innovación en las actividades tradicionales y propiciando, en definitiva, la cooperación entre los distintos actores sociales y económicos.

Asimismo, consideramos desde el Foro IESA que la misión de los poderes públicos debe ser promover también el funcionamiento de un buen sistema de gobernanza en el territorio. En este sentido, pensamos que es necesario generar en el medio rural una auténtica dinámica de concertación de intereses, en la que participen las organizaciones profesionales agrarias, las cooperativas, las organizaciones forestales, las asociaciones de la industria y el pequeño comercio (tanto las vinculadas al sistema alimentario, como las de cualquier otro sector presente en el territorio), así como las asociaciones ambientalistas y de consumidores, los sindicatos de trabajadores (incluidos en ellos los colectivos de inmigrantes que tanta importancia tienen en el desarrollo de muchas áreas agrícolas) y, en general, todo grupo interesado por el desarrollo territorial.

En ese nuevo sistema de gobernanza es fundamental la participación de los Grupos de Acción Local, ya que gracias a la experiencia de gestión adquirida en el marco de la iniciativa LEADER son hoy referencias significativas para la canalización y puesta en marcha de las estrategias de desarrollo en los territorios.

Ya en nuestro primer documento señalábamos también que “las entidades educativas, así como los medios de comunicación local, podrían desempeñar un interesante papel en la difusión de esta nueva forma de tratar los temas relacionados con el medio rural, trasladando a la población tanto urbana como rural la idea de que el territorio debe ser cuidado y protegido porque, además de ser un espacio para el desarrollo de actividades productivas, es un lugar donde se prestan servicios fundamentales para el bienestar de la sociedad” (en línea con la producción de bienes públicos que se menciona en la Estrategia Europa 2020).

2.2. Algunas reflexiones sobre la actual política europea de desarrollo rural

Las acciones contempladas hasta ahora en el marco de las iniciativas de desarrollo rural, y circunscritas al segundo pilar de la PAC, han sido instrumentos necesarios, pero insuficientes para promover el desarrollo de los territorios rurales, debido, entre otras razones, a la escasez de los recursos económicos destinados a financiar tales iniciativas.

Además, la integración en el seno de la PAC de los objetivos de impulsar la dimensión productiva de la agricultura y de promover la función ambiental, paisajística y cultural de los territorios rurales (a través del Reglamento de Desarrollo Rural 1.628/2005 y el fondo FEADER), no parece haber dado los resultados previstos, al no haberse conseguido generar la necesaria cooperación entre los distintos grupos socioeconómicos (agricultores, cooperativas, grupos ambientalistas, grupos de acción local,…) ni logrado poner en marcha las fórmulas innovadoras que se proponían en dicho reglamento (como los “contratos territoriales de explotación”, apenas utilizados).

Tampoco parece razonable que la PAC cargue con la responsabilidad de financiar con sus propios fondos (FEGA y FEADER) el desarrollo de los territorios rurales. Hay que tener en cuenta que el desarrollo rural exige cada vez más acciones no vinculadas a la actividad agraria, sino basadas en una buena dotación de equipamientos e infraestructuras, en una adecuada gestión de los espacios naturales y en la diversificación de las actividades económicas, acciones que debieran ser objeto de otro tipo de políticas, o al menos de una combinación de ellas.

De ahí que, desde el Foro IESA, nos parezca conveniente que, en la aplicación de las estrategias necesarias para el desarrollo de los territorios rurales, se amplíen y diversifiquen las fuentes de financiación y se coordinen los distintos fondos estructurales (FEADER, FEDER, FSE, FEMP,…) y los fondos de cohesión, tal como solicitaron el pasado mes de agosto de 2010 los comisarios de Agricultura, Política Regional, Pesca, y Empleo y Asuntos Sociales, en carta dirigida al Presidente de la Comisión Europea.

Estas reflexiones sobre las orientaciones que debe seguirse en las futuras políticas europeas de desarrollo rural han de encontrar, no obstante, acomodo en marcos institucionales adecuados, que permitan un aprovechamiento eficiente de los recursos públicos y den respuesta a las directrices del Tratado de Lisboa para alcanzar el crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo que se plantea como objetivo.

El propósito del Foro IESA es precisamente contribuir a los actuales debates sobre el futuro marco institucional de dichas políticas, valorando lo conseguido hasta ahora en materia de desarrollo rural/territorial y evaluando, con sentido constructivo, sus posibles deficiencias, pero también aportando ideas nuevas y propuestas imaginativas, planteadas todas ellas con rigor en los argumentos y claridad en el modo de exponerlas.

Tales reflexiones deben, no obstante, enmarcarse en el actual contexto de crisis económica y financiera, que, como estamos viendo, reduce la capacidad de los Estados miembros de la UE de incrementar sus aportaciones al presupuesto común, aumenta la concurrencia entre las diversas políticas por captar los recursos económicos disponibles a nivel comunitario, y exige que dichos recursos sean utilizados con mayor eficiencia para que, allí donde se empleen, puedan contribuir a generar el “valor añadido europeo” que se menciona en la citada Estrategia Europa 2020.

En ese contexto se produce, además, una clara reactivación del papel estratégico de la agricultura y el sector agroalimentario en la UE, debido a la volatilidad de los mercados y a la incertidumbre sobre la futura evolución de la producción mundial de alimentos. Asimismo, se plantea la necesidad de impulsar un nuevo modelo de alimentación, donde la agricultura sea valorada por su contribución a una alimentación sana y de calidad y donde la sociedad aprecie, desde las etapas de la educación infantil, el papel cultural que desempeña la actividad agraria.

A ello habría que añadir, sin duda, la crisis energética (en un escenario de precios elevados del petróleo) y la lucha contra el cambio global (con su más clara expresión en el problema del cambio climático), problemas en los que la agricultura puede desempeñar un importante papel ─gracias a su contribución al proceso de fijación de CO2 y a la producción de nuevas fuentes de energía (biomasa, biocarburantes de segunda generación,…)─ y donde el medio rural puede actuar como espacio físico para el desarrollo de las energías renovables (eólicas, solares…), abriendo así un nuevo escenario para el debate y la reflexión.

Finalmente, y de acuerdo con lo señalado en la Carta Programática del Foro IESA, las políticas agrarias y rurales de la UE deben “tener en cuenta la evolución del contexto internacional, tanto en lo que se refiere a los compromisos adquiridos por la Unión en los organismos multilaterales, como a los acontecimientos que tienen lugar en las distintas áreas geopolíticas del planeta y que la ciudadanía europea no puede ni debe ignorar (crisis alimentaria, evolución de los costes energéticos, inestabilidad política, flujos migratorios,…).

Sólo así la UE será un espacio social, económico y político abierto al mundo, y sólo de ese modo podrá contribuir a la construcción de un nuevo sistema de gobernanza a nivel mundial, aportando su experiencia de más de cincuenta años como escenario de cooperación intergubernamental para la elaboración de políticas comunes y la creación de instituciones supranacionales”.

3. LOS DOCUMENTOS DE REFORMA DE LAS POLITICAS AGRARIAS, RURALES Y DE COHESION

En el año transcurrido desde el comienzo del debate sobre la reforma de las políticas agrarias, rurales y de cohesión en la UE, han proliferado informes y memoranda sobre lo que debería ser dicha reforma y se han publicado diversos documentos oficiales marcando las primeras posiciones en una negociación que se avecina larga y compleja. A ese proceso se han unido diversos foros de reflexión (como el Foro IESA) que, con sus aportaciones, están contribuyendo a que se amplíe el horizonte del debate más allá de los ámbitos políticos, situándolo en el corazón mismo de la ciudadanía europea.

Puede decirse que, si bien el año 2010 fue el año del debate público sobre la reforma de las políticas agrarias, rurales y de cohesión, el año 2011 está siendo el de la Comisión Europea, cuyas posiciones comenzaron a definirse con la publicación de la comunicación COM (2010)‐642 del 9 de noviembre (titulada “El futuro de la política de cohesión económica, social y territorial”) y de la COM (2010)‐672 del 18 de ese mismo mes de noviembre (titulada “La PAC en el horizonte 2020”). Gran parte de las ideas contenidas en ambas comunicaciones se incorporaría más tarde al proyecto de presupuesto 2014‐2020 publicado en la COM (2011)‐500 del 29 de junio.

Si todo marcha de acuerdo con el calendario previsto, el Parlamento Europeo tomará el relevo al final de este año 2011, cuando la Comisión Europea le haga entrega de sus primeros proyectos de reglamento (se prevé que tales proyectos sean publicados para mediados del mes de octubre de este año). El año próximo (2012) deberá de ser, por tanto, el año del Parlamento Europeo, con un protagonismo compartido con el Consejo según el procedimiento de codecisión fijado en el Tratado de Lisboa. Finalmente, en 2013 deberán de aprobarse los correspondientes textos jurídicos (reglamentos) para su publicación y posterior aplicación en los Estados miembros.

Es verdad que estamos en un momento todavía incierto, ya que los documentos elaborados por la Comisión Europea han de pasar por el debate parlamentario y por la discusión en el seno del Consejo de Ministros, pero también es cierto que nos encontramos en un momento importante, pues se fijan ya en esos documentos posiciones que, sin duda, marcarán la senda por la que irán circulando los textos posteriores hasta la aprobación final de los reglamentos. De hecho, el capítulo agrario incluido en la citada propuesta de presupuesto presentada el pasado 29 de junio, supone un importante nivel de concreción en lo que se refiere a los recursos destinados a la financiación de las futuras políticas agrarias, rurales y de cohesión de la UE.

3.1. La propuesta de reforma de la PAC

La Comisión Europea hizo público el 18 de noviembre del pasado año 2010 su proyecto de reforma de la PAC con la publicación de la ya citada COM (2010)‐672, incorporándolo más tarde en el aptdo. 5.4 de la COM (2011)‐500 de 29 de junio como capítulo agrario del presupuesto de la UE para el periodo 2014‐2020.

Con estas dos comunicaciones, la Comisión Europea ha cumplido razonablemente bien, en tiempo, forma y contenido, con la tarea encomendada al inicio del proceso, quedándole aún la tarea de elaborar los correspondientes proyectos de reglamento para, como se ha señalado, ser debatidos en el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros. Ambas comunicaciones constituyen, por tanto, la referencia de este segundo documento del Foro, y procederemos a analizarlas desde la perspectiva de la cohesión territorial. (Nota: aunque en el momento de redactar este segundo documento del Foro (septiembre 2011), circulan ya borradores de los nuevos reglamentos de la PAC, no serán objeto de análisis al no haber sido aún publicados oficialmente por la Comisión Europea).

No obstante, al ser diferente la naturaleza de esas dos comunicaciones, las utilizaremos en nuestro documento de distinta manera: la COM (2010)‐672 será utilizada para abordar el análisis de los principios programáticos que inspiran el proyecto de reforma de la política agraria europea, mientras que la COM (2011)‐500 se tomará como referencia para analizar los instrumentos, el modo de implementación, las fuentes de financiación y los recursos económicos asignados a la PAC en el proyecto de presupuesto 2014‐2020.

La propuesta que hace la Comisión Europea en su COM (2010)‐672 comienza con una firme declaración sobre la importancia estratégica de la agricultura, tanto en lo que se refiere a su contribución a la seguridad alimentaria de la población europea y mundial, como al papel activo que desempeña la actividad agraria en la gestión de los recursos naturales, la preservación del paisaje rural, la lucha contra la pérdida de biodiversidad y la mitigación de los efectos del cambio climático. Señala, además, la importancia del sector agroalimentario para la viabilidad de muchas comunidades rurales al ser una significativa fuente de creación de empleo a escala local.

A la hora de plasmar esa declaración en el capítulo agrario del proyecto de presupuesto, la COM (2011)‐500 destaca con indisimulado orgullo y satisfacción el carácter europeo de la PAC, afirmando que es más eficiente desde el punto de vista económico gestionar de forma comunitaria los temas agrarios y rurales, que dejar que cada Estado lo haga mediante políticas nacionales descoordinadas. Anticipándose al discurso fácil, pero cada vez más extendido en la opinión pública, sobre el excesivo gasto agrícola, la Comisión Europea señala que la naturaleza genuinamente europea de la PAC es lo que explica que esta política absorba una parte significativa del presupuesto de la UE. Asimismo, plantea la necesidad de contar con una política común fuerte, ya que sin ella, afirma, la agricultura se concentraría sólo en algunas zonas, se abandonarían territorios, se produciría una presión descontrolada sobre el medio ambiente y, lo más grave, disminuiría la capacidad de producción de la agricultura europea.

Analizando los principios que inspiran su propuesta, no cabe duda de que hay ambición en la Comisión Europea al plantear la necesidad de abordar una reforma de la PAC que impulse la competitividad y sostenibilidad de la agricultura, haga más eficiente la utilización de los recursos destinados a su financiación y optimice los beneficios que proporciona en materia de protección del medio ambiente y de equilibrio social y territorial. Dicha propuesta se enmarca, además, en los ambiciosos objetivos de la Estrategia Europa 2020, lo que hace que la PAC deje de ser, como hasta ahora, una política sectorial, para situarse en ese conjunto de políticas europeas que, adecuadamente coordinadas, deben promover un crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo en el conjunto de la UE.

Más allá de esa declaración de carácter programático, la Comisión Europea, a la hora de su articulación política, apuesta por mantener, aunque reformada, la estructura de la PAC en los actuales dos pilares: el primer pilar, constituido por las medidas de regulación de mercados y por los pagos directos a los agricultores; y el segundo pilar, formado por las medidas de desarrollo rural (en las que se incluyen las relacionadas con la prestación de bienes públicos ambientales, la mejora de la competitividad del sector agrario y forestal, la diversificación de actividades, la innovación y la calidad de vida en las áreas rurales).

La Comisión Europea mantiene así su actual posición respecto a la integración de los objetivos agrarios, rurales y de sostenibilidad ambiental dentro de la PAC, descartando la posibilidad de canalizar esos objetivos a través de políticas diferentes. El problema fundamental sigue siendo el de cómo conciliar a nivel práctico esos tres objetivos en el marco de la futura PAC, ya que responden a lógicas diferentes: el objetivo del desarrollo agrario responde a una lógica económico‐productiva (orientada a la producción de bienes comercializables en el mercado); el objetivo del desarrollo rural responde a una lógica económico‐social (orientada a la generación de empleo o autoempleo en el medio rural, a la diversificación de actividades y a la creación de equipamientos e infraestructuras en el territorio), y el objetivo de la sostenibilidad ambiental responde a una lógica ecológico‐territorial (orientada a la protección del medio ambiente, la preservación de los espacios naturales y la lucha contra el cambio climático y la pérdida de biodiversidad). Tal vez una mención a los postulados del ya citado Convenio Europeo del Paisaje podría haber abierto una vía interesante para reflexionar sobre la necesaria conciliación de estas lógicas, sobre todo tomando como referencia empírica la amplia superficie de espacios naturales protegidos que en la red Natura 2000 se extiende por los territorios europeos y donde confluyen el aprovechamiento agrícola, la conservación ambiental y el desarrollo rural.

Y es ahí, ante el empeño de conciliar lógicas tan diferentes y al no haber explorado otras vías, donde la COM (2010)‐672 opta por la continuidad al proponer que la PAC mantenga su actual estructura de dos pilares, perdiendo así la oportunidad de plantear de otro modo la articulación entre los objetivos agrarios, rurales y ambientales. Da la impresión de que la Comisión Europea piensa que la dimensión económico‐productiva de la PAC no es base suficiente para apoyar en ella la legitimidad social de la futura política agraria común europea y que es necesario recubrirla con el manto rural y ambiental para justificar los recursos que se le destinan.

En lo que se refiere a los recursos económicos directos que se le asigna a la PAC en el proyecto de presupuesto, el capítulo agrario representa 372 mil millones de euros para el periodo 2014‐2020 (un 36% del presupuesto total de la UE), de los cuales 282 mil millones de euros son para financiar el primer pilar (un 76% del presupuesto asignado a la PAC) y 90 mil millones de euros para el segundo pilar (un 24%).

Respecto al primer pilar de la PAC y en lo que se refiere al sistema de pagos directos, la Comisión Europea afirma, sin apoyar su afirmación en ninguna base empírica, que este sistema ha servido para reforzar la competitividad del sector agrario al incitar a los agricultores a adaptarse a las exigencias de los mercados, si bien al mismo tiempo señala que dichos pagos (sobre todo, los que han sido plenamente desacoplados de la producción) constituyen un apoyo a la renta y un modo de remunerar la producción de bienes públicos demandados por la sociedad europea. Tal vez más adelante, en los proyectos de reglamento, se perfile con más precisión el nuevo sistema de ayudas directas, pero tanto en la COM (2010)‐672 como en la COM (2011)‐500, la Comisión Europea pretende justificar los pagos a los agricultores basándose en una combinación de razones productivas, sociales y ambientales (greening), que no aparecen lo suficientemente argumentadas en ambos documentos como para asegurar el apoyo social que se persigue.

Es verdad que plantea una reforma del sistema de pagos para lograr que la distribución de las ayudas sea más equitativa y eficiente que hasta ahora, proponiendo que se limiten, con algunas condiciones, las que reciben los grandes agricultores, y que se concentren en los agricultores realmente “activos”, pero creemos que falta en los documentos de la Comisión Europea mayor concreción en la limitación de las ayudas y una mejor definición de esa categoría de beneficiarios. Asimismo, echamos en falta un análisis más detallado sobre los efectos sociales, económicos y ambientales que está teniendo en los territorios rurales el actual sistema desacoplado parcial o totalmente de la producción, ya que puede que esté favoreciendo unas áreas en detrimento de otras. Sobre este tema, la Comisión Europea se limita a reconocer las disparidades que se han producido entre países, señalando cómo el pago anual medio por hectárea varía desde los 94,7 euros que recibe un agricultor en Lituania, a los 457,5 euros en Países Bajos, situando la media de la UE en 269,1 euros.

En lo que se refiere a las medidas de intervención en los mercados (que han venido formando parte del primer pilar de la PAC), la Comisión Europea reconoce en su COM (2010)‐672 que el papel que desempeñan esas medidas debe ser residual y que sólo deben actuar como una red de seguridad desplegada exclusivamente en los casos de hundimiento de los precios agrarios, reafirmándose en que no son medidas para resolver problemas estructurales, sino para afrontar coyunturas de crisis. En coherencia con ese planteamiento, la Comisión Europea propone en su COM (2011)‐500 crear, al margen de la programación plurianual, dos instrumentos para afrontar este tipo de situaciones: uno, de emergencia, para ayudar a los agricultores ante problemas sobrevenidos de seguridad alimentaria o de crisis en los mercados de alimentos (al que le asigna casi 6.000 millones de euros en el periodo plurianual de financiación), y otro, de transición, para, ampliando el fondo europeo de globalización (al que le asigna hasta un máximo de 2.500 millones de euros), facilitar la adaptación de las explotaciones agrarias a las exigencias de los mercados. Además, propone descargar de la PAC la responsabilidad que ha venido teniendo de financiar la ayuda alimentaria a los colectivos y países más desfavorecidos, agrupando ahora estos recursos con los de la lucha contra la pobreza y la exclusión en el ámbito de las políticas sociales (le asigna 2.500 millones de euros en el periodo 2014‐2020).

Respecto a la propuesta de reforma del segundo pilar de la PAC, cofinanciado entre la UE y los Estados miembros mediante “contratos de partenariado”, el proyecto de presupuesto recogido en la COM (2011)‐500 le asigna casi 90 mil millones de euros (es decir, el 24% del presupuesto plurianual destinado a la política agraria y rural europea). Más allá de los recursos económicos asignados, lo novedoso de la propuesta es reforzar la coherencia entre la política de desarrollo rural y las otras políticas europeas, proponiendo un “marco estratégico común” para la aplicación de los distintos fondos de la UE (FEDER, FEADER, FSE, FEMP,…). La Comisión Europea parece así reconocer que es necesario integrar todos los fondos estructurales con el objetivo de financiar una estrategia coordinada de desarrollo territorial, admitiendo con ello que el desarrollo de las áreas rurales es un desafío que supera el marco limitado de la PAC y que, si bien ha optado por mantenerla dentro del segundo pilar de esta política, debe abordarse desde perspectivas más amplias.

Otros aspecto novedoso de la propuesta es la insistencia en que la ejecución de los fondos destinados al segundo pilar de la PAC debe estar guiada por el principio de eficacia y por el logro de resultados concretos y cuantificables, debiendo impregnar este principio todo el proceso de aplicación de la política de desarrollo rural (desde los planes nacionales y regionales hasta los programas concretos de actuación en el territorio). En esa línea hay que entender la propuesta de lo que la Comisión Europea denomina “reserva de eficacia”, que, en caso de salir adelante, consistiría en un sistema de incentivos para aquellos programas de desarrollo rural en los que realmente se logre el “valor añadido europeo” que impregna la estrategia Europa 2020 y que pretende extenderse al conjunto de las políticas de la UE.

En definitiva, la propuesta de reforma de la PAC que presenta la Comisión Europea contiene, sin duda, avances importantes en su contenido, aunque se sitúe en un escenario de continuidad que da la impresión de no atreverse a romper, ya sea por razones de prudencia o por motivos meramente tácticos en el comienzo de una negociación que se prevé compleja.

En el actual contexto político y económico de la UE, creemos, sin embargo, que hubiera sido más coherente que la Comisión Europea reconociera con claridad que la PAC debe concentrar sus recursos en impulsar un nuevo modelo agrario europeo, basado en el adecuado equilibrio entre eficiencia y competitividad, sostenibilidad ambiental e inclusión social, y que para consolidar ese modelo sería necesario promover sistemas de cooperación económica que fortalezcan la cadena agroalimentaria (evitando las elevadas diferencias entre los precios de los consumidores y los precios percibidos por los agricultores) y establecer normas de reciprocidad (en temas como medio ambiente, condiciones laborales, bienestar de los animales, higiene alimentaria,…) que evite la competencia desleal en los mercados globales.

Asimismo, hubiera sido coherente admitir que no se puede cargar sobre las espaldas de la PAC, ni sobre su cada vez más mermado presupuesto económico, la ingente tarea de impulsar el desarrollo integral de los territorios rurales y que, por ello, las acciones de desarrollo territorial no vinculadas directamente a la agricultura deberían ser transferidas al ámbito de otras políticas europeas (como la de cohesión). A lo sumo que llega la Comisión Europea es, como hemos señalado, a proponer una mejor coordinación entre los distintos fondos estructurales y a plantear la necesidad de que el desarrollo rural se incluya en una estrategia integrada de desarrollo territorial, lo cual supone, sin duda, un paso adelante de indudable importancia, pero cuyo verdadero alcance deberá valorarse cuando se presenten los correspondientes reglamentos.

3.2. La propuesta de reforma de la política de cohesión

Con su comunicación COM (2010)‐642, de 9 de noviembre, la Comisión Europea abría el debate público sobre el tema de la cohesión social y económica, al estilo del ya mencionado sobre la reforma de la PAC. Más tarde, en la COM (2011)‐500 de 29 de junio, la Comisión concreta su propuesta en el proyecto de presupuesto 2014‐2020, asignando a la política de cohesión 376 mil millones de euros para el periodo de siete años (en torno al 37% del presupuesto total, porcentaje muy similar al 36% que se le asigna a la PAC).

En ambas comunicaciones, la Comisión Europea declara que “el objetivo principal de la política de cohesión es contribuir a reducir las disparidades económicas, sociales y territoriales que aún existen entre las regiones europeas”, y advierte que “fracasar en el logro de ese objetivo socavaría algunas de las bases fundamentales de la UE (incluyendo el mercado único y la moneda común europea)”. Eso explica que, en el proyecto de presupuesto, la política de cohesión sea incluida en el apartado relativo a lo que la Estrategia Europa 2020 denomina crecimiento inteligente e inclusivo (mientras que la PAC se incluye en el apartado del crecimiento sostenible).

La Comisión Europea señala, además, aunque sin datos empíricos que avalen esta afirmación, que la política de cohesión ha creado empleo, aumentado el capital humano, facilitado la construcción de infraestructuras y mejorado la protección del medio ambiente, sobre todo en las regiones menos desarrolladas de la UE, y afirma con rotundidad que, sin esta política, habrían aumentado las disparidades sociales y económicas entre las regiones europeas.

No obstante, la Comisión Europea reconoce ciertas debilidades en la política de cohesión tal como se ha venido aplicando hasta ahora en la UE, y por ese motivo plantea la necesidad de su reforma. Señalando entre esas debilidades su dispersión y el bajo nivel de eficiencia alcanzado en la utilización de los recursos asignados, la COM (2010)‐642 aboga por articular mejor las acciones de cohesión emprendidas por los distintos Estados miembros, de tal modo que se pueda facilitar la coordinación entre el interés general de la UE y los objetivos nacionales y regionales. Sólo de ese modo, señala la Comisión Europea, “la política de cohesión podrá ser uno de los motores del crecimiento económico en la UE, contribuyendo también a la resolución de algunos grandes desafíos, como el envejecimiento de la población o la lucha contra los efectos del cambio climático”.

En este sentido, la Comisión Europea reconoce en su COM (2010)‐642 que no siempre los resultados de esta política han estado acompasados con las prioridades de la UE al haberse impuesto los intereses nacionales o regionales sobre los del conjunto de la Unión. Por ello, al igual que en la propuesta de reforma de la PAC, propone una nueva programación estratégica, basada en un “marco estratégico común” que, elaborado por la propia Comisión Europea, recoja los objetivos de la Estrategia Europa 2020 en materia de inversiones, utilizando como fuentes de financiación los distintos fondos europeos (FEDER, FSE, FEADER, FEMP y fondos de cohesión).

Junto a ese marco estratégico común, y de acuerdo con sus líneas directrices, la Comisión Europea propone establecer “contratos de partenariado para el desarrollo y la inversión” con los Estados miembros de la UE, donde se fijarían las correspondientes prioridades en materia de inversión, así como los objetivos a alcanzar y las aportaciones comunitarias y nacionales necesarias para cofinanciar las distintas acciones. Incluso se prevé que dichos contratos puedan extenderse a otras políticas y a otros instrumentos de financiación, abriendo así la puerta a una concepción amplia de la cohesión, basada en la coordinación entre políticas y fondos. Tales contratos serían el resultado de un proceso de negociación (entre la Comisión Europea y los gobiernos de los Estados miembros) sobre la estrategia de desarrollo presentada por cada gobierno en su correspondiente programa nacional de desarrollo, especificándose en dichos contratos el modo de coordinar los distintos fondos de la UE a escala nacional o regional.

La aplicación y puesta en marcha de esos contratos se haría mediante “programas operativos”, entendidos como los verdaderos instrumentos de gestión a nivel de cada territorio. Todo ello iría acompañado de “informes anuales” que, acompasados con el periodo temporal de la Estrategia Europa 2020, darían cuenta del grado de ejecución de los programas operativos y del nivel de cumplimiento de los objetivos previstos, propiciándose el debate político correspondiente en el seno del Consejo y de las comisiones del Parlamento Europeo.

Con esa nueva programación estratégica, la Comisión Europea pretende mejorar la eficiencia de los recursos utilizados en la política de cohesión concentrándolos en un conjunto de prioridades bien seleccionadas, ya sea en ámbitos de interés general de la UE (buscando el “valor añadido europeo” de que se habla en la Estrategia Europa 2020), ya sea en ámbitos de interés más específico de los distintos territorios.

Más allá de los temas relativos a la programación, la propuesta de reforma presenta también avances importantes en el contenido de las medidas de cohesión que merecen ser comentados. En primer lugar, cabe destacar la ampliación del campo de acción de la política de cohesión, al incluir actividades tales como el fomento del transporte y la movilidad sostenibles, el ahorro energético, el desarrollo local, la educación y formación permanente, la extensión de la banda ancha de las telecomunicaciones, la lucha contra el cambio climático,… respondiendo a los desafíos ya planteados en el Libro Verde de la Cohesión Territorial (2008). No obstante, desde el Foro IESA creemos que se debería haber integrado en la política de cohesión la Estrategia Europea sobre Biodiversidad, en línea con lo ya planteado por el propio Comisario de Medio Ambiente de considerar dicha estrategia como una dimensión importante de las políticas territoriales de la UE.

En segundo lugar, y en lo que se refiere al objetivo de reforzar el sistema de gobernanza, un avance también significativo de la COM (2010)‐642 es el hecho de añadir la dimensión territorial a las clásicas dimensiones económicas y sociales de la política de cohesión. En sintonía con este nuevo modo de abordar la política de cohesión, la Comisión Europea abre su punto de visión al reconocer el papel relevante que desempeñan las zonas urbanas en tanto que motores del crecimiento y centros de creatividad e innovación, y al plantear, al mismo tiempo, la necesidad de poner el acento en pueblos y territorios con funciones específicas, así como en áreas con hándicaps geográficos o con problemas demográficos singulares, propiciando que la política de cohesión pueda financiar también programas destinados al desarrollo de los territorios rurales. Además, se afirma de un modo claro en la mencionada COM (2010)‐642 que “la cohesión territorial implica también intensificar los lazos entre los medios rural y urbano desde el punto de vista del acceso a infraestructuras y servicios de calidad”.

En tercer lugar, cabe observar, sin embargo, en este modo de abordar el análisis de las diferencias entre el medio rural y el medio urbano, una cierta identificación, ya caduca, entre, de un lado, un mundo rural atrasado, con tendencia al declive demográfico y con hándicaps estructurales, y, de otro, un mundo urbano, marcado por el bienestar, la calidad de los servicios, el dinamismo y el progreso social y cultural. Creemos que esta realidad no se ajusta a la situación actual de los territorios europeos, donde conviven ciudades creativas y emprendedoras con otras muchas estancadas y en declive, y en los que, cada vez en mayor medida, destacan ámbitos rurales especialmente dinámicos e innovadores que escapan al tópico del atraso, el aislamiento y el abandono (sin que esta apreciación signifique dejar de reconocer los problemas existentes en las áreas rurales del interior y que la política de cohesión tiene bien diagnosticados). Obviamente, los patrones de competitividad son muy diferentes en cada uno de estos territorios, lo que debería ser tenido en cuenta por una política de cohesión que ha de procurar la superación de los desequilibrios sociales y económicos desde el respeto a las diferencias y especificidades territoriales.

Por eso, al hacer una lectura parcial e incompleta del medio rural, la Comisión Europea no valora debidamente su variedad y diversidad, concentrando su preocupación en las áreas urbanas y sólo en los territorios rurales en declive. Ello hace que se deje fuera a buena parte de esas otras áreas rurales más dinámicas y emprendedoras, cuyos problemas son de naturaleza diferente a la de aquéllos, pero que también deben ser objeto de atención por parte de la política de cohesión. En este sentido, creemos desde el Foro IESA que la política de cohesión debería enfatizar y reconocer aún más el extraordinario valor que representa para algunas regiones de la UE (sobre todo, las meridionales) la presencia de una estructura territorial densa y policéntrica (integrada por grandes urbes, ciudades pequeñas y medias, pueblos grandes y medianos, y núcleos rurales), que es uno de los principales recursos sociales, económicos y culturales de estas regiones y lo que le da su singularidad (al haber generado a lo largo de la historia un espacio de interacción entre el campo y la ciudad, que es hoy especialmente valorado desde el punto de vista territorial, patrimonial, productivo y paisajístico).

En cuarto lugar, cabe mencionar como un avance significativo de la propuesta el hecho de plantear que los “programas operativos” puedan ser definidos y gestionados a nivel de cada territorio y con la participación directa de las poblaciones locales, situando con ello a esta política en la senda de la metodología LEADER que tanto éxito ha tenido en la aplicación de los programas de desarrollo rural. En sintonía con todo ello, la Comisión Europea plantea la necesidad de dar más espacio al desarrollo local en la política de cohesión, promoviendo la innovación social, elaborando estrategias innovadoras en materia de gobernanza o definiendo programas de desarrollo y dinamización de los territorios más desfavorecidos, todo ello mediante una estrecha coordinación con las políticas de desarrollo rural.

En quinto lugar, y en lo que respecta al modo de organizar la distribución de los recursos de la política de cohesión, destaca la indicación de que todas las regiones de la UE pueden beneficiarse de esta política si son capaces de adoptar el ya citado “marco estratégico común” y de adaptar a él los problemas específicos de sus territorios a la hora de establecer los “contratos de partenariado para el desarrollo y la inversión” y de formalizar los correspondientes “programas operativos”. Las ayudas a recibir se calcularían como hasta ahora, es decir, en función de los niveles de desarrollo económico (PIB por habitante) de cada región, lo que permitiría seguir diferenciando entre regiones más desarrolladas (“regiones competitivas” en la terminología utilizada en la política de cohesión) y menos desarrolladas (“regiones de convergencia”). No obstante, y éste es un avance significativo, la Comisión Europea propone una categoría intermedia entre ambas (les llama “regiones de transición”) para que el paso de ser beneficiaria de la política de cohesión a dejar de serlo no sea tan drástico, incluyendo en dicha categoría las regiones con un PIB por habitante entre el 75% y el 90% de la media de la UE. Dado que el propósito de la Comisión Europea es que las “regiones de transición” pasen a ser “regiones competitivas” en el próximo periodo de financiación, establece en la COM (2011)‐500 algunas prioridades en materia de inversión para estas regiones, tales como la de impulsar proyectos de eficiencia energética, de energías renovables, y competitividad e innovación en las pequeñas y medianas empresas.

Por último, es importante señalar cómo la propuesta de reforma de la política de cohesión tiene en cuenta las restricciones impuestas por la crisis económica y financiera, y esto en diversos sentidos.

De un lado, las tiene en cuenta al plantear la necesidad de extender, a todos los fondos comunitarios destinados a la política de cohesión, los compromisos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (compromisos que hasta ahora sólo se venían aplicando a los fondos de cohesión). En esta línea, la Comisión Europea afirma que “la eficacia de la política de cohesión depende en gran medida de las condiciones económicas en las que se aplica”, por lo que entiende que esta política debe estar “estrechamente asociada a la política económica de la UE, con objeto de disponer de un cuadro macroeconómico saneado, un entorno microeconómico favorable y un marco institucional consolidado”.

De otro lado, la Comisión Europea tiene en cuenta tales restricciones al proponer en su COM (2011)‐500 nuevas vías de financiación de la política de cohesión que permitan superar su actual dependencia respecto del restringido marco de las subvenciones con cargo al presupuesto de la UE. En este sentido, se propone la búsqueda de nuevas formas de partenariado público‐privado que permitan a los Estados miembros aumentar en periodos recesivos como el actual su capacidad de inversión en los territorios.

Asimismo, en la citada comunicación la Comisión Europea tiene en cuenta el contexto de crisis económica (con sus efectos en las elevadas tasas de desempleo y los altos niveles de pobreza en algunas regiones europeas) al señalar que la UE debe emprender acciones para afrontarla complementando las habituales políticas de inversión en infraestructuras, con medidas relacionadas con el mercado de trabajo, la educación, la inclusión social, la formación profesional, la eficiencia organizativa de las empresas y la adaptación de los trabajadores y los empresarios al actual entorno cambiante. En este sentido, la Comisión Europea asigna un papel fundamental al Fondo Social Europeo, garantizándole, al menos, el 25% del presupuesto previsto para financiar el conjunto de la política de cohesión (una cantidad equivalente a 84 mil millones de euros), planteando, además, que sus acciones sean complementadas con iniciativas comunitarias (tales como la iniciativa PROGRESS y la red EURES) para la creación de empleo.

Cabe hablar, en definitiva, de una propuesta de reforma con destacadas novedades en todo lo que se refiere a la incorporación de la dimensión territorial, la apelación a la sociedad civil, la consideración de una metodología ascendente y participativa a la hora de definir y aplicar los programas de desarrollo en cada territorio, la apuesta por una mayor interacción rural‐urbana y la búsqueda de fórmulas de partenariado público‐privado para la financiación de las políticas de cohesión.

No obstante, en este mismo sentido creemos desde el Foro IESA que hubiera sido oportuno hacer referencia a la fórmula de los “polos rurales” (incluidos en el citado Libro Verde de la Cohesión Territorial) como vía para materializar en la práctica las dinámicas de interacción rural‐urbana que se pretenden impulsar con la reforma de la política de cohesión. Asimismo, creemos que el documento de la Comisión Europea debería haber puesto más énfasis en la mencionada Agenda Territorial Europea, ya que, en ella, se plantea una manera novedosa de abordar el problema de la cohesión territorial al darle un destacado protagonismo a la dimensión local e introducir un enfoque basado en la vocación de cada territorio (place‐based approach).

4. CONCLUSIONES

La Comisión Europea ha procurado mantener en su propuesta de reforma de las políticas agrarias, rurales y de cohesión el discurso económico‐productivo, social y ambiental que ha estado dominando el escenario europeo durante los dos últimos periodos de financiación. Con ello pretende justificar la continuidad de unas políticas que, con un planteamiento ambicioso, respondan a desafíos de una magnitud extraordinaria, tales como la protección del medio ambiente, la lucha contra el cambio climático, la innovación social, la seguridad alimentaria y la cohesión social y económica de los territorios europeos.

No obstante, el hecho de tener que enmarcar el proceso de reforma en la Estrategia Europa 2020, crea una situación paradójica: por un lado, se amplía el escenario y el horizonte de la política europea, pero, por otro lado, se reduce el margen de autonomía de las políticas más sectoriales (como la PAC), introduciendo un elemento de restricción económica que limita, en la práctica, el alcance de los objetivos planteados para estas políticas en las propuestas de la Comisión Europea.

De ahí que nos encontremos ante unos documentos que se mueven entre el deseo y la realidad, entre un discurso ambicioso que emana de la correspondiente instancia de la Comisión Europea que los ha redactado (sea la DG de Agricultura en el caso de la propuesta de la PAC, sea de la DG de Desarrollo Regional en el caso de la propuesta sobre la política de cohesión), y un contenido más pragmático al tener que ajustarse a las limitaciones y exigencias del difícil escenario político y económico en que se mueve hoy la UE.

Son propuestas con las que se aspira, en efecto, a lograr objetivos amplios y diversos, pero donde se admite la escasa disponibilidad de recursos para financiar las acciones destinadas a esos nobles propósitos. Son propuestas que, en el caso de la reforma de la PAC, plantean seguir apostando por una política agraria, rural y sostenible desde el punto de vista ambiental, pero en las que la Comisión Europea se ve obligada a priorizar los objetivos de esta política decantándose en la práctica por potenciar su dimensión agraria‐productiva asignándole el mayor porcentaje de recursos del presupuesto común. En lo que se refiere a la política de cohesión, son propuestas en las que se percibe el anhelo de diseñar una política que dé respuesta a los grandes retos de la competitividad, la innovación y la sostenibilidad de los territorios, pero donde se expresa la preocupación por mejorar la eficiencia del gasto y de buscar nuevas fuentes de financiación de naturaleza privada que complementen los cada vez más escasos recursos públicos.

A partir del análisis realizado de las tres comunicaciones de la Comisión Europea (la COM (2010)‐ 642 de 6 de noviembre; la COM (2010)‐672 de 18 de noviembre, y la COM (2011)‐500 de 29 de junio) publicadas hasta la fecha de redacción de nuestro segundo documento (septiembre 2011), y en coherencia con las ideas recogidas en la Carta Programática del Foro IESA, sintetizamos a continuación nuestra contribución al debate sobre la reforma de las políticas agrarias y rurales en la UE, centrándonos en aquellas cuestiones más directamente relacionadas con la cohesión de los territorios rurales.

•  Consideramos positivo el hecho de haberse iniciado el proceso de reforma con un debate público a nivel de la UE, ya que ha propiciado situar los temas agrarios, rurales y de cohesión en el centro de la agenda política y social europea, sacándolos del ámbito restringido de las agendas nacionales y del reducido horizonte de los intereses particulares de cada Estado miembro.

•  Coincidimos plenamente con la Comisión Europea en el reconocimiento de la importancia estratégica de la agricultura, tanto en lo que se refiere a su contribución a la viabilidad social y económica de muchas comunidades rurales y a la seguridad alimentaria de la población europea y mundial, como al papel activo que desempeña la actividad agraria en la gestión de los recursos naturales, la preservación del paisaje rural, la lucha contra la pérdida de biodiversidad, la mitigación de los efectos del cambio global y la producción de nuevas fuentes de energía. No obstante, creemos que debería haberse enfatizado el valor estratégico de la agricultura en todo lo relacionado con su rico patrimonio cultural, y debería haberse resaltado de manera explícita su función como elemento estructurador en los procesos de ordenación del territorio. Asimismo, creemos que hubiera sido oportuno que la Comisión Europea destacara la importancia que viene adquiriendo la agricultura respecto a las demandas de la población en materia de nutrición y calidad de los alimentos, así como en relación con la salud, el ocio y las actividades educativas.

• Apoyamos la existencia de una PAC fuerte, que esté bien dotada económicamente y bien orientada a los objetivos de impulsar el crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo al que se refiere la Estrategia Europa 2020. Aunque la dotación prevista para la PAC en el periodo 2014‐2020 (en torno al 36% del presupuesto total, más los recursos que de forma indirecta beneficiarán al sector agrario) nos parece insuficiente para lograr una política agraria y rural ambiciosa que esté en consonancia con las expectativas de la ciudadanía europea, comprendemos las dificultades para ampliar el presupuesto de la UE en el actual escenario económico, como sería lo deseable, y reconocemos el esfuerzo de la Comisión Europea por presentar un presupuesto equilibrado en sus distintos capítulos.

•  De acuerdo con la experiencia acumulada en el actual periodo de programación (2006‐2013), consideramos necesario establecer prioridades en los objetivos de la PAC, reestructurando o incluso eliminando los que no han funcionado adecuadamente en este periodo. En consecuencia, creemos que deben concentrarse los recursos de la PAC en la financiación de aquellas acciones dirigidas a la potenciación de un sector agroalimentario moderno, competitivo, sostenible y eficiente en el manejo de los recursos naturales, y en la financiación de aquellas otras acciones dirigidas a promover las funciones (ambientales, paisajísticas, energéticas,…) desempeñadas por la actividad agraria en el marco de la multifuncionalidad y la producción de bienes públicos. Respecto a las acciones vinculadas al desarrollo rural‐territorial, creemos que, al superar el ámbito de la agricultura y dirigirse al conjunto de la población rural, no deben estar integradas dentro de la PAC ni depender del presupuesto agrario, sino pasar a la política de cohesión y ser financiadas de manera adecuada con los fondos estructurales y de cohesión, y con los recursos procedentes de los presupuestos nacionales y regionales en cada Estado miembro.

• Más allá de nuestras preferencias, y centrándonos exclusivamente en la propuesta de reforma de la PAC presentada por la Comisión Europea en su COM (2010)‐672 de 18 de noviembre, nos preocupa que el modo como se concrete finalmente el nuevo sistema de pagos directos a los agricultores inhiba el potencial de cambio hacia un modelo de agricultura más eficiente en términos productivos, más sostenible desde el punto de vista medio ambiental (a pesar del pretendido tinte verde de la propuesta) y más inclusivo en términos sociales. Sería una oportunidad perdida que este nuevo sistema se transformara en la simple concesión de ayudas por hectárea, obviando la vertiente productiva, social y ambiental de la actividad agraria. No obstante, consideramos positivo que se declare en la propuesta que la financiación de dicho sistema de ayudas se hará en su totalidad con cargo al fondo FEAGA de la PAC. También valoramos de manera positiva que se consideren beneficiarios de tales ayudas a los “agricultores activos” y que se límite a la cantidad de ayuda percibida por las grandes empresas agrarias, si bien creemos que debe precisarse mejor tanto la definición de esa categoría de beneficiarios, como la fijación del límite máximo a aplicar en la distribución de los pagos directos.

• Valoramos positivamente que la Comisión Europea reconozca en su propuesta de reforma la creciente pérdida de renta de los agricultores europeos (debido a la volatilidad de los precios agrarios y al aumento de los costes energéticos y de los insumos), por lo que nos extraña la ausencia de propuestas concretas de instrumentos públicos de regulación y estabilización de mercados. Asimismo, nos parece positiva la propuesta de crear un mecanismo de emergencia para ayudar a los agricultores ante situaciones de crisis ocasionadas por problemas de seguridad alimentaria o de brusco hundimiento de los mercados, y de extender el Fondo Europeo de Globalización para facilitarles la adaptación de las explotaciones agrarias a las nuevas situaciones generadas por los mercados globales. No obstante, creemos que la Comisión Europea debe también potenciar fórmulas de cooperación económica que, asegurando la participación de los agricultores, permitan una mejor vertebración de la cadena agroalimentaria (por ej. las estructuras interprofesionales), además de propiciar una lectura de la legislación sobre la defensa de la competencia que tenga en cuenta la específica realidad de los mercados agrícolas.

• vii) Respecto a la propuesta de reforma del segundo pilar de la PAC, aunque no estamos de acuerdo con que se haya mantenido dentro del mismo las acciones de desarrollo territorial, valoramos positivamente el hecho de que se reconozca la necesidad de que tales acciones sean cofinanciadas por todos los fondos estructurales y de que deban aplicarse dentro de una estrategia integral de desarrollo formada por un “marco estratégico común” (definido por la Comisión Europea), unos “contratos de partenariado” (entre la Comisión Europea y los Estados miembros) y unos “programas operativos” (a aplicar en cada territorio).

• Compartimos la propuesta de la Comisión Europea sobre la reforma de la política de cohesión, ya que incorpora la dimensión territorial y abre la posibilidad de utilizar metodologías ascendentes y participativas (estableciendo de ese modo puentes de cooperación con la política de desarrollo rural), si bien creemos que debería haberse integrado en dicha política de cohesión la Estrategia Europea sobre la Biodiversidad. Respecto al modelo de programación estratégica que se propone, nos parece acertado, ya que es la vía adecuada para garantizar que los recursos destinados a la política de cohesión se aprovechen de manera eficiente, evitando su dispersión y asegurando que se potencie realmente el “valor añadido europeo” de dichas acciones. Creemos, sin embargo, que hubiera sido conveniente proponer la creación de una Agencia Europea de Desarrollo Territorial (vinculada a la Presidencia de la Comisión Europea), que sería la encargada de poner en marcha el modelo de programación estratégica de la política de cohesión y de garantizar la coordinación con el segundo pilar de la PAC, gestionando la utilización coordinada de los distintos fondos estructurales y actuando de interlocutora ante las correspondientes “agencias nacionales de desarrollo territorial” que se podrían crear en los diversos Estados miembros.

• La apuesta que hace la Comisión Europea por una mayor interacción rural/urbana nos parece de la máxima importancia para lograr el objetivo de la cohesión territorial, si bien creemos que sería necesario evitar la fácil identificación del medio rural con el retraso y la pobreza, y reconocer como un valor europeo la variedad y diversidad de los territorios rurales de la UE y el potencial creativo, innovador y dinámico que encierran muchos de ellos. Consideramos que el objetivo de impulsar una mayor interacción rural/urbana podría materializarse a través de los “polos rurales” que se mencionan en el Libro Verde de la Cohesión Territorial; ello daría lugar a un nuevo sistema de gobernanza en el que todos los actores e instituciones del medio rural y del medio urbano puedan compartir espacios de diálogo y concertación para definir las estrategias de desarrollo que mejor respondan a las particularidades de cada territorio.

• En ese nuevo escenario, creemos que los actuales Grupos de Acción Local están llamados a jugar un importante papel como actores intermedios entre la política de desarrollo rural y la política de cohesión. Ampliando su campo de acción (mediante la integración de los diversos actores del mundo rural y del mundo urbano), podrían actuar como Grupos de Desarrollo Territorial, cuya misión sería la de introducir metodologías de inspiración LEADER en la forma de aplicar la política de cohesión, haciendo esta política más sensible a los problemas de los territorios rurales.

LISTA DE ADHESIONES AL DOCUMENTO

Encarnación Aguilar (Universidad de Sevilla); Francisco Alba (Junta de Andalucía); Emilio Barco Royo (Universidad de La Rioja); Isabel Benito (Empresa consultora SABORA); Pilar Caravaca Magariños (Fundación Biodiversidad); José Cardona (Cooperativas Agroalimentarias‐CCAE); Ana Carricondo (SEO/Birdlife); Patricia Castejón del Romero (Cooperativas Agroalimentarias‐CCAE); Juan S. Castillo Valero (Universidad de Castilla La Mancha); Felisa Ceña Delgado (Universidad de Córdoba); Raúl Compes López (Universidad Politécnica de Valencia); Eduardo Crespo de Nogueira y Greer (Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino‐ MARM); José Mª de la Cuesta Sáenz (Universidad de Burgos); José M. Delgado (Unión de Pequeños Agricultores‐UPA); Mª del Mar Delgado Serrano (Universidad de Córdoba); Cecilia Díaz Méndez (Universidad de Oviedo); Francisco Entrena Durán (Universidad de Granada); Javier Esparcia Pérez (Universidad de Valencia); Rosa Gallardo Cobos (Universidad de Córdoba); Aurelio García Bermúdez (Red Española de Desarrollo Rural‐RDR); José A. García Moro (Red Estatal de Desarrollo Rural‐REDER); Fernando E. Garrido Fernández (Instituto de Estudios Sociales Avanzados, IESA‐CSIC); Cristóbal Gómez Benito (Universidad Nacional de Educación a Distancia‐UNED); José A. Gómez Limón (Universidad de Córdoba); Felipe González de Canales (Instituto de Desarrollo Comunitario‐IDC); Vicente González Cano (Fundación ETEA); Manuel T. González Fernández (Universidad Pablo de Olavide); José E. Guerrero Ginel (Universidad de Córdoba); Melchor Guzmán (Consejo Económico y Social, Universidad de Córdoba); Xesús A. Lage Picos (Universidad de Vigo); Regina Lafuente (Instituto de Estudios Sociales Avanzados, IESA‐CSIC); Alicia Langreo Navarro (Empresa consultora SABORA); Francisco Martínez Arroyo (Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino‐MARM); Encarnación Martínez Navarro (Empresa Pública D.a.p.‐Junta de Andalucía); Antonio Maya Frades (Universidad de León); Silvia Meiattini (Instituto de Estudios Sociales Avanzados, IESA‐ CSIC); José L. Miguel de Diego (Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos‐COAG); Francisco Montero Laberti (Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino‐MARM); David Moscoso (Universidad Pablo de Olavide); Eduardo Moyano Estrada (Instituto de Estudios Sociales Avanzados, IESA‐ CSIC); Jesús Oliva Serrano (Universidad Pública de Navarra); Celsa Peiteado Morales (WWF‐España); José A. Pérez Rubio (Universidad de Extremadura); Carlos Priego González de Canales (Instituto de Estudios Sociales Avanzados, IESA‐CSIC); Eduardo Ramos Real (Universidad de Córdoba); Yolanda Real Vázquez (Red Española de Desarrollo Rural); Henk Renting (experto/consultor); Mª Jesús Rivera Escribano (Universidad Pública de Navarra); José J. Romero (Fundación ETEA); Pedro Ruiz Avilés (Instituto de Investigación y Formación Agraria y Pesquera de Andalucía‐IFAPA); Flavio Sacco dos Anjos (Universidad Federal de Pelotas, Brasil); Javier Sanz Cañada (Centro de Ciencias Humanas y Sociales, CCHS‐CSIC); Jordi Sargatal (Observatorio de la Diversidad Biológica y los Procesos Ecológicos en el Medio Rural); Rocío Silva Pérez (Universidad de Sevilla); Ana Velasco Arranz (Universidad Politécnica de Madrid); Esperanza Vera Toscano (Instituto de Estudios Sociales Avanzados, IESA‐CSIC); Lourdes Viladomiú Canela (Universidad Autónoma de Barcelona).